Yerli idarəetmə dövlətin və cəmiyyətin ən vacib institutlarından biridir. Vətəndaşın gündəlik həyatına təsir edən yol, su, tullantıların idarə olunması, abadlıq, yaşıllaşdırma, sosial xidmətlər və yerli iqtisadi inkişaf kimi məsələlər ilk növbədə yerli idarəetmə orqanlarının səlahiyyət dairəsinə daxildir. Demokratik ölkələrdə bu funksiyaların əsas hissəsi seçkili yerli özünüidarəetmə orqanları – bələdiyyələr tərəfindən həyata keçirilir.
Azərbaycanda isə yerli idarəetmə sistemi fərqli model əsasında qurulub. Bir tərəfdən Prezident tərəfindən təyin olunan Rayon (Şəhər) İcra Hakimiyyətləri, digər tərəfdən isə guya ki, əhali tərəfindən seçilən bələdiyyələr fəaliyyət göstərir. Bu iki institutun eyni ərazidə paralel mövcudluğu idarəetmənin səmərəliliyinə bibaşa mənfi təsir göstərir.
Azərbaycanda yerli özünüidarəetmə orqanlarının səlahiyyətlərinin məhdud olması və yerli icra hakimiyyətlərinin dominant mövqeyi Avropa Yerli Özünüidarə Xartiyasının ruhuna tam uyğun gəlmir.
Beləliklə, Azərbaycanda yerli idarəetmə sistemi iki müxtəlif institutun – Prezident tərəfindən təyin edilən yerli icra hakimiyyətlərinin və əhali tərəfindən seçilən bələdiyyələrin paralel fəaliyyəti üzərində qurulmuşdur. Bu model postsovet məkanına xas xüsusiyyətlər daşıyır və uzun illərdir həm ölkə daxilində, həm də beynəlxalq təşkilatlar tərəfindən müzakirə edilir. Avropa Şurasının monitorinq missiyaları, Venesiya Komissiyasının hüquqi yanaşmaları və Avropa Yerli Özünüidarə Xartiyasının prinsipləri fonunda aparılan qiymətləndirmələr göstərir ki, Azərbaycanda yerli özünüidarəetmənin səlahiyyət və maliyyə imkanlarının məhdudluğu demokratik idarəetmənin inkişafına mənfi təsir göstərən amillərdəndir.
Müasir demokratik dövlətlərdə yerli idarəetmə vətəndaşların dövlət idarəçiliyində iştirakının əsas mexanizmlərindən hesab olunur. Yerli səviyyədə qərarların seçilmiş nümayəndələr tərəfindən qəbul edilməsi subsidiarlıq prinsipinin həyata keçirilməsini təmin edir. Bu prinsipə görə, ictimai məsələlər mümkün qədər vətəndaşlara ən yaxın səviyyədə həll edilməlidir.
Azərbaycan Respublikasında isə yerli idarəetmə sistemi ikili xarakter daşıyır. Rayon və şəhərlərdə dövlət hakimiyyətini yerli icra hakimiyyətləri həyata keçirir, eyni zamanda həmin ərazilərdə seçkili bələdiyyələr fəaliyyət göstərirlər. Praktikada isə yerli idarəetmənin əsas yükü icra hakimiyyətlərinin üzərində qalır.
Bu vəziyyət uzun müddətdir Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi tərəfindən hazırlanmış monitorinq hesabatlarında da tənqid olunur. Hesabatlarda vurğulanır ki, yerli özünüidarəetmənin səlahiyyətləri və maliyyə bazası Avropa Yerli Özünüidarə Xartiyasının tələblərinə tam uyğun deyil.
Paralel idarəetmə modeli necə formalaşıb?
Azərbaycan Respublikası Konstitusiyasının 124-cü maddəsinə əsasən, yerli icra hakimiyyətləri Prezidentin tabeliyində fəaliyyət göstərən dövlət hakimiyyəti orqanlarıdır.
Konstitusiyanın 142–146-cı maddələri isə bələdiyyələri yerli özünüidarəetmə institutu kimi müəyyən edir. Bu müddəalar göstərir ki, bələdiyyələr dövlət hakimiyyətinin deyil, yerli özünüidarəetmənin formasıdır.
Beləliklə, Konstitusiya iki fərqli idarəetmə modelini eyni inzibati ərazidə nəzərdə tutur:
dövlət hakimiyyəti;
yerli özünüidarəetmə.
Nəzəri baxımdan bu yanaşma mümkündür. Lakin praktikada dövlət hakimiyyətinin üstün mövqeyi bələdiyyələrin real fəaliyyət imkanlarını əhəmiyyətli dərəcədə məhdudlaşdırır. Əslində bu institutlar fərqli funksiyalar yerinə yetirməli idi. Təcrübədə isə onların səlahiyyətləri çox vaxt üst-üstə düşür və ya əsas qərarvermə səlahiyyətləri icra hakimiyyətlərində cəmləşir.
Ekspertlər niyə bu modeli tənqid edirlər?
Azərbaycanda eyni yaşayış məntəqəsində:
İcra Hakimiyyəti başçısı fəaliyyət göstərir;
Bələdiyyə sədri fəaliyyət göstərir.
Vətəndaş üçün isə əksər hallarda əsas qərarverici məhz icra hakimiyyətidir.
Abadlıq, torpaq münasibətləri, kommunal məsələlər, tikinti, yerli layihələrin icrası, sosial proqramlar kimi sahələrdə icra hakimiyyətləri əsas təsir imkanlarını saxlayırlar.
Nəticədə bələdiyyələr çox vaxt ikinci dərəcəli institut kimi qəbul edilir.
Avropa Yerli Özünüidarə Xartiyasının tələbləri
Azərbaycan 2002-ci ildə Avropa Yerli Özünüidarə Xartiyasını ratifikasiya etmişdir. Xartiyanın əsas prinsipləri aşağıdakılardır:
1. Subsidiarlıq prinsipi
Yerli məsələlər mümkün qədər yerli hakimiyyət tərəfindən həll edilməlidir.
2. Maliyyə müstəqilliyi
Yerli özünüidarəetmə orqanlarının öz gəlirləri olmalıdır.
3. Səlahiyyətlərin tamlığı
Bələdiyyələrə verilən səlahiyyətlər başqa dövlət orqanları tərəfindən əsassız məhdudlaşdırılmamalıdır.
4. İnzibati nəzarətin məhdudluğu
Mərkəzi hakimiyyət yalnız qanunçuluğa nəzarət etməlidir.
Azərbaycan praktikasında isə bu prinsiplərin hamısı tam həcmdə reallaşmamışdır.
Avropa ölkələrinin əksəriyyətində yerli idarəetmənin əsas yükü seçkili bələdiyyələrin üzərinə düşür. Dövlətin mərkəzi hakimiyyəti isə yalnız qanunçuluğa nəzarət edir və milli siyasətin icrasını əlaqələndirir.
Azərbaycan modeli isə fərqli xüsusiyyətlərə malikdir:
Birinci problem – səlahiyyətlərin təkrarlanması.
Bir çox məsələlər üzrə həm icra hakimiyyətləri, həm də bələdiyyələr müəyyən funksiyalara malikdir. Bu isə məsuliyyət bölgüsünü qeyri-müəyyən edir.
İkinci problem – maliyyə asılılığı.
Bələdiyyələrin maliyyə imkanları olduqca məhduddur. Büdcələrinin zəif olması onların real layihələr həyata keçirməsini çətinləşdirir. Son illərdə aparılmış araşdırmalar göstərir ki, bələdiyyələrin birləşdirilməsi müəyyən inzibati dəyişikliklər yaratsa da, maliyyə potensialı hələ də məhdud olaraq qalır.
Üçüncü problem – demokratik legitimliyin zəifləməsi
Bələdiyyələr seçki yolu ilə formalaşsa da, əhalinin gözündə əsas qərarları icra hakimiyyətləri qəbul edir. Bu vəziyyət yerli seçkilərin əhəmiyyətini azaldır.
Dördüncü problem – hesabatlılığın zəifləməsi.
Vətəndaş üçün hansı məsələyə görə hansı quruma müraciət etməyin aydın olmaması idarəetmənin şəffaflığını zəiflədir.
Paralel idarəetmənin iqtisadi nəticələri
İki müxtəlif idarəetmə aparatının mövcudluğu dövlət büdcəsi üçün əlavə xərclər yaradır.
Ayrıca: inzibati binalar; xidmət avtomobilləri; aparat əməkdaşları; təsərrüfat bölmələri; maliyyə və hüquq şöbələri saxlanılır.
Əgər səlahiyyət bölgüsü daha səmərəli təşkil olunsa, dövlət xərclərinin optimallaşdırılması mümkündür.
Beynəlxalq təcrübə
Fransada, Almaniyada, Polşada, İsveçdə və digər Avropa ölkələrində şəhər və rayonların idarə olunmasının əsas yükü seçkili bələdiyyələrin üzərinə düşür.
Bu ölkələrdə: merlər əhali tərəfindən seçilir və ya seçilmiş şura tərəfindən müəyyən edilir; yerli büdcələr kifayət qədər müstəqildir;
kommunal təsərrüfat, abadlıq, nəqliyyat, sosial xidmətlər, yerli yollar və digər xidmətlər əsasən bələdiyyələr tərəfindən idarə olunur.
Dövlət nümayəndələri isə yalnız dövlət proqramlarının icrasını və qanunçuluğa nəzarəti təmin edirlər.
Azərbaycanda mövcud sistemin üstünlükləri
Obyektiv yanaşma tələb edir ki, mövcud modelin müəyyən üstün cəhətləri də qeyd olunsun. Bunlara daxildir: mərkəzi dövlət siyasətinin vahid icrası; fövqəladə hallarda qərarların operativ həyata keçirilməsi; regionlarda vahid dövlət idarəçiliyinin qorunması; milli təhlükəsizlik və strateji layihələrin koordinasiyası.
Məhz buna görə bəzi ölkələrdə də dövlət nümayəndələri yerli səviyyədə fəaliyyət göstərirlər. Lakin onların funksiyaları adətən seçkili yerli hakimiyyəti əvəz etmir.
Paralel idarəetmənin mənfi nəticələri
Mütəxəssislər bu problemləri xüsusi vurğulayırlar: idarəetmədə səlahiyyətlərin təkrarlanması; əlavə büdcə xərcləri; qərarların qəbulunun ləngiməsi; yerli təşəbbüslərin zəifləməsi; bələdiyyələrin nüfuzunun aşağı düşməsi; vətəndaşların yerli seçkilərə marağının azalması; demokratik iştirak imkanlarının məhdudlaşması.
Mümkün islahat istiqamətləri
Son illərdə ekspert dairələrində müxtəlif islahat modelləri müzakirə olunur. Əsas təkliflər bunlardır:
* bələdiyyələrin maliyyə imkanlarının artırılması;
* yerli vergilərin genişləndirilməsi;
* icra hakimiyyətləri ilə bələdiyyələr arasında səlahiyyət bölgüsünün dəqiq müəyyənləşdirilməsi;
* kommunal xidmətlərin mərhələli şəkildə bələdiyyələrə verilməsi;
* iri şəhərlərdə seçkili mer institutunun tətbiqinin müzakirəsi;
* dövlət nümayəndələrinin yalnız mərkəzi hakimiyyətin koordinasiya funksiyalarını yerinə yetirməsi.
Müqayisəli beynəlxalq təcrübə
Almaniyada şəhər meri seçilir. Rayon administrasiyası əsasən koordinasiya funksiyası yerinə yetirir.
Fransada dövlət prefekti yalnız qanunçuluğa nəzarət edir. Şəhərin idarə olunması seçilmiş merə məxsusdur.
Polşada kommunalar geniş maliyyə müstəqilliyinə malikdir. Yerli büdcənin əsas hissəsi yerli səviyyədə formalaşır.
İsveçdə bələdiyyələr təhsil, səhiyyə, sosial müdafiə və kommunal xidmətlərin əhəmiyyətli hissəsini idarə edirlər.
Estoniyada elektron idarəetmə sistemi sayəsində bələdiyyələr geniş səlahiyyətlərlə fəaliyyət göstərir və dövlət yalnız ümumi koordinasiya funksiyasını həyata keçirir.
Bu ölkələrin təcrübəsi göstərir ki, güclü yerli özünüidarəetmə dövlətin zəifləməsi deyil, əksinə onun daha səmərəli fəaliyyət göstərməsi ilə nəticələnir.
Azərbaycanda islahatların zəruriliyi
Ekspertlər aşağıdakı istiqamətlərdə islahatları məqsədəuyğun hesab edirlər:
Bələdiyyələrin gəlir bazasının genişləndirilməsi; əmlak və torpaq vergilərinin toplanmasının təkmilləşdirilməsi; kommunal xidmətlərin mərhələli şəkildə bələdiyyələrə verilməsi; yerli inkişaf proqramlarının hazırlanmasının bələdiyyələrə həvalə edilməsi; icra hakimiyyətlərinin funksiyalarının yenidən müəyyənləşdirilməsi; yerli səviyyədə hesabatlılığın artırılması.
Böyük şəhərlərdə seçkili mer institutunun tətbiqi
Bir çox siyasi hüquqşünaslar hesab edirlər ki, Bakı, Gəncə, Sumqayıt, Lənkəran, Mingəçevir və digər iri şəhərlərdə seçkili mer institutunun yaradılması yerli demokratiyanı gücləndirə bilər.
Bu model: vətəndaş məsuliyyətini artırar; yerli büdcələrin səmərəli idarə olunmasına təkan verər; şəhər inkişaf strategiyalarının uzunmüddətli planlaşdırılmasını asanlaşdırar.
Belə bir islahatın həyata keçirilməsi isə Konstitusiya və aidiyyəti qanunvericilikdə dəyişikliklər tələb edə bilər.
* * *
Azərbaycanda Rayon İcra Hakimiyyətləri ilə bələdiyyələrin paralel fəaliyyəti postsovet idarəetmə modelinin xüsusiyyətlərindən biri olaraq qalır. Bu model dövlət siyasətinin mərkəzləşdirilmiş şəkildə həyata keçirilməsinə imkan versə də, yerli demokratiyanın və özünüidarəetmənin inkişafı baxımından bir sıra çağırışlar yaradır.
Avropa Yerli Özünüidarə Xartiyasının prinsipləri, Avropa Şurasının monitorinq hesabatları və Avropa ölkələrinin təcrübəsi göstərir ki, yerli idarəetmənin səmərəliliyi seçkili orqanların real səlahiyyətlərə, kifayət qədər maliyyə resurslarına və aydın hüquqi statusa malik olması ilə sıx bağlıdır.
Bununla yanaşı, hər bir dövlətin öz idarəetmə modelini tarixi, siyasi və institusional xüsusiyyətləri nəzərə alaraq formalaşdırmaq hüququ vardır. Azərbaycanda gələcək islahatların əsas məqsədi mərkəzi dövlət idarəçiliyinin səmərəliliyini qorumaqla yanaşı, bələdiyyələrin funksional və maliyyə imkanlarını genişləndirmək, səlahiyyət bölgüsünü daha aydın müəyyən etmək və vətəndaşların yerli idarəetmədə iştirakını gücləndirmək olmalıdır. Bu yanaşma həm demokratik idarəetmənin inkişafına, həm də dövlət xidmətlərinin daha çevik və hesabatlı şəkildə göstərilməsinə töhfə verə bilər.
Ədalət Abdinov
0 Комментарии